В 1785 году императрица Екатерина II издала «Жалованную грамоту городам», положения которой заложили основу новой системы местного самоуправления в России. В городах Донского региона новые органы городского самоуправления – Городские думы, начали действовать на рубеже XVIII – XIX веков, способствуя участию горожан в развитии городского хозяйства, инфраструктуры и торговли.
На рубеже XVII – XVIII веков в России началось формирование новой системы городского самоуправления, напрямую связанное с преобразовательной деятельностью Петра I. В 1699 году царь утвердил положения городской реформы, в соответствии с которыми многие русские города были выведены из воеводского и приказного управления. Отныне горожане ежегодно избирали бургомистров «добрых и правдивых людей, кого они меж себя и поскольку человек похотят». Основная обязанность избранных бургомистров состояла в контроле за сбором податей. В Москве была учреждена Бурмистерская палата (в последствии переименованная в ратушу), которой подчинялись земские избы всех городов.
21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II был издан новый законодательный акт «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» (или Жалованная грамота городам), обозначившая следующий этап в коренном реформировании системы местного самоуправления в стране. В соответствии с ее положениями в городах формировались новые выборные городские учреждения, предметом заботы которых становились «пользы и нужды» города, расширялся круг избирателей.
Все городские жители в зависимости от своего социального и имущественного положения были поделены на шесть основных разрядов: «настоящие городские обыватели», являвшиеся владельцами городской недвижимости; гильдийские купцы; цеховые ремесленники; иностранцы и иногородние; «именитые граждане»; «посадские», разряд которых включал всех остальных горожан, занимавшихся промыслами, рукоделием или черной работой. Все, кто официально селился в городе, получали звание «городского обывателя», но «настоящими городскими обывателями» становились только владельцы городской недвижимости. Сведения о них заносились в городовую обывательскую книгу. Только «настоящие городские обыватели» имели право при достижении 25-летнего возраста и наличии дохода не менее 50 рублей в год выбирать органы городского самоуправления.
Раз в три года в городах собиралось «градское общество», в которое входили только самые состоятельные жители города. Из представителей всех разрядов городского населения горожане избирали Общую городскую думу. Она в свою очередь избирала шестигласную думу, включавшую по одному представителю (гласному) каждого из шести разрядов городского населения. Возглавлял ее городской голова. Компетенции обеих дум ограничивались сферой городского хозяйства, торговли и образования. Финансовую деятельность городских дум регулировал назначаемый императором губернатор. Другим выборным судебным учреждением в городах являлись магистраты.
Города Донского края на рубеже XVIII – XIX веков образовывались как центры торговой и хозяйственной жизни всей Юго-Восточной части Российской империи. Ростов, Нор-Нахичевань, Таганрог, располагаясь на пересечении сухопутных и водных торговых путей, занимали крайне выгодное географическое положение и формировались из представителей разных народов – «людей разного звания», русских и иностранных купцов. Население южных городов отличалось предприимчивостью и торговой смекалкой, что во многом способствовало их стремительному экономическому развитию, быстрому росту и усложнению городской инфраструктуры.
Положения «Жалованной грамоты городам», закрепившие основы системы сословного самоуправления горожан по всей стране, в Таганроге и Нор-Нахичеване начали действовать с конца XVIII века, в Ростове с 1801 года.
Колоссальную работу по благоустройству Ростова-на-Дону во второй половине XIX века проделал его городской голова – Андрей Матвеевич Байков, который занимал эту должность с перерывом на протяжении 14 лет (с 1862 по 1869 и с 1884 по 1889 годы). Ростовский купец и гласный Городской думы А. Н. Бойченко писал о нем:
Поставленному природою в самое выгодное положение, Ростову нужен был человек, который, соединяя светлый ум с несокрушимою волею, пробудил бы его от цепенеющего сна и двинул вперед на ту дорогу, в конце которой... порядок, благоустройство и довольство» Бойченко А. Н. Обед // Ведомости Городской Думы. 1868. 27 окт.
При Байкове Ростов преображается и становится городом современного типа. В нем появляется мощная система городского водоканала, с 1864 года более 600 керосиновых фонарей освещают городские улицы, в 1886 году устроен городской телефон, в 1887 открыто движение конножелезной дороги. Усилиями Байкова в городе появились многочисленные учреждения, направленные на развитие городской торговли, промышленности, сферы образования, культуры и досуга.